公金で社会保険料の雇用主負担

News ＆　Letters/568

高知県議会では人件費ということで議員や会派が雇用した職員の社会保険料（事業主負担分）も政務活動費で支払っている。
課せられた税金を税金で払うという理不尽な公金の支出は、４７都道府県のうち４３県が実行しているという。

高知県の場合問題は次の通り３つある。

１、政務活動費の交付権限を知事が議会事務局長に委任した。条例で知事の交付決定など行政行為はすべて事務局長の名で執行する。
その根拠は高知県会計規則第３条１項の知事の権限委任の規定だ。
しかし地方自治法での首長の委任の規定はすべて行政機関内部か、行政庁相互の間に限られ、行政庁と議決機関の間は許されない。
高知県の会計規則が違法なのである。従って議会事務局長の行為は権限の踰越であり無効な行為である。

２、政務活動費で人件費を賄うことが許されるとしても高知県の場合、雇用の実体を証する資料（雇用契約、出勤簿、業務日誌等）が全く存在しない。
　　社会保険料を支払ったという領収書などが提出されているだけである
。
３、その社会保険料の雇用主負担分を公金で支払えと請求し、この請求を認めるというのは、憲法で定められた納税の義務に違反する。

平成２９年（行ウ）第３号　損害賠償請求事件
原告　澤山保太郎
被告　高知県知事　尾﨑正直外１名
　　　
　　　原告準備書面（２）
　　　　　　　　　　　　　　　　　　平成２９年５月２３日
高知地方裁判所　殿
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　原告　澤山保太郎

被告準備書面（１）について

はじめに　争点ぼかし
今回の被告準備書面では、原告が請求する内容についてまともに答えず、ただ、議会が勝手に作ったマニュアルについて敷衍するだけである。
社会保険料を公金でまかなうことが適法かどうか、というのが本件訴えの中心的テーマであり、それに付随してそもそも本件において人件費が認められるとしても社会保険料を含む人件費の実体について何も主張（反証）がなされていないのである。

一、本案前の申立て　について

（１）ずさんな会計制度の擁護

政務活動費をめぐっては全国各地でトラブルが発生し住民の不信を買っている。
その根因は、公金の取り扱いが厳しい行政のなかでひとりこの政務活動費だけがその会計処理のずさんさ、議員任せ、使い放題の無責任体制が放置されているところにあると考えられる。今回の被告準備書面の２頁目～３頁目、５目～６頁目に繰り返し政務活動費交付の手続きが説明されているが、それによると、

Ａ）交付までの手続き

①県議会議長が→議会事務局長（条例では知事）に交付金を受ける議員数を通知し→②議会事務局長が交付決定をし→③決定の通知を議員側に通知し→④議員側は毎四半期に交付金を議会事務局長に請求し→⑤議会事務局長は当該四半期分を満額「概算払い」をする。
Ｂ）実際の支出行為
⑥議員側はこれを消費し、→⑦消費した事実と金額を支出伝票に記載する。
Ｃ）精算
⑧議員側は、翌年の４月３０日までに支出伝票と付属書類を議長に提出する。→⑨議長はこれら書類を議会事務局長に送付する。→⑩議会事務局長はこれを精査し最終的に交付額を確定する。

Ａ、Ｂ、Ｃ①～⑩までの過程は一歩も議会（議員と議会事務局）の域を出ない、完全な議会のお手盛り体制である。
このシステムの問題点は、第一にキーマンの議会事務局長であるが、彼は職掌柄議長及び議員の下僕のようなものであるから承詔必謹であって議員の作成する「支出伝票」の当否をチェックなどできるわけがない。

これまで政務活動費の不正使用がとめどもなく明るみに出てきているが、議会事務局が摘発したということは聞いたことがない。
第二に、概算払いというが、経費について実際に何の概算もせずただ予算全額をまるごと議員側に移転するだけであり、議員が公金を預かり管理することになる。泥棒にお金を預けるという訳ではないにしても議員（身分は特別公務員であるが政治家として私人の面が強い）に公共事業にかかる公金を預ける形をとるというのは極めて危険でありトラブルを発生しやすい。予算による公金は出納室（会計管理者）が持ち出納員の審査を受けて必要（支出）に応じて支出するというのが県庁や市町村町の会計の鉄則である。高知県の会計規則には議会事務局には出納員の配置すらない。

本件交付条例には議員一人につき月に１４万円（議員・会派分合わせて２８万円）支給するとなっているが、政務活動に使わなかった場合は還付義務があるから、この１４万円（又は２８万円）は議員の収入ではなく使用限度額を示すものであり、支給されても自由処分できず預り金の性質を持つと理解される。その公金について「支出伝票」を執行機関でもない議員が作成発行してその金を使用するという異常な会計システムこそ問題である。
いづれにしても私人に近い議員に公金を預けその支出についての権限を議員に任せるのは
地方自治法第２４３条の１（私人の公金取り扱いの制限）に抵触するものと考える。
今回の被告の準備書面は、政務活動交付金について様々な不祥事の原因であるこのようなずさんな会計システムについて何ら反省せず、ただこれを賛美しているだけである。

（２）知事の権限と責任

　本件交付金の会計事務は会計管理者の下で正規の出納員の手によって遂行されるべきであり、交付の決定、交付額の確定、返還金の命令権限は、被告高知県知事尾﨑正直にある。
被告が強調する高知県会計規則（乙第5号証）第３条知事の権限の委任についての規定で、その委任先に教育長や県警本部長などとともに議会事務局長を指定しているが、この議会事務局長の指定は何ら法的根拠がない。

本件に関し、首長の権限行使の委任については地方自治法第１５３条、第１８０条２（第１８０条７も関連あり）に規定があるが、これらに規定されている委任はいづれも行政機関である知事部局の補助職員又は教育委員会や監査委員会など行政委員会に所属する職員であって、議決機関である議会及びその付属する事務局が対象にはなっていない。
議会事務局長や議会事務局職員を知事部局の職員として兼任させて首長の職務を委任することは許されていない。

上記の地方自治法の該当条文には、議会事務局への委任が明文で制禁されてはいないが、委任することができるという対象から外されている。
乙第6号証及び乙第7号証の「権限の委任」の事例は、いづれも「行政庁」であって、議決機関に対しては該当しない。

委任に関し議会について言及がないのは、法律（立法者）がうっかり没却していたのではなく、行政機関と議決機関とは基本的に癒着させず対立又は並立して互いにけん制しあうものとする建前上職員の融通をさせなかったものと解釈すべきであろう。
しかるに高知県会計規則では、政務活動費の支給に関することのみならず全般的に議会及び議会事務局の財務会計行為の知事の権限を事務局長に丸投げする規則を作ったのである。
本来なら、本件交付条例の通り、知事が交付を決定し、出納員が審査し、知事が交付額の確定を行うべきである。議会に関する会計事務は会計管理者（旧出納長）の下で配属された出納員によって遂行すべきものである。被告高知県知事尾﨑正直は違法な会計規則をつくり、自己の職責を故意に怠った違法行為の責任がある。

（３）本件概算払いの実体と違法性

被告が言う概算払いはたんに資金全額を議員の金庫に移転させただけであって具体的な経費の支弁という意味の支出行為には当たらない。
そのことについて今回の被告準備書面で「原告は、‥‥本件における違法行為を、甲第３号証で特定できる平成２８年１月２２日から同年３月３１日までの各・・・・になされた支出行為であると特定されたが、それらの支出行為は会派及び議員が行ったものであって、住民監査請求及び住民訴訟の対象となる財務会計行為には該当しない。」（３頁後段）という。本来支出金を受け取る側の人間が、支出行為を遂行するという行為が住民監査請求や住民訴訟の対象にならないという主張にはなんの根拠もないが、被告は、本件支出行為が議員によってなされたことを自認した。「支出伝票」を議員が作成していることがその証拠である。

公金の支出行為を私人でもある議員がすること自体地方自治法違反であることは前述のとおりであるが、そのような財務会計方式をつくり、それを議員にやらせた者、それを精算段階で承認した者、すなわち「普通地方公共団体の長若しくは委員又は当該普通地方公共団体の職員」の違法責任が問われるのである。前掲地方自治法２４３条の１に抵触する行為も財務会計行為であり住民監査請求の対象となる。

二、本案に対する被告の主張について

（１）政務活動費対象経費としての人件費

本来政務活動費を規定した地方自治法第１００条の１４では、「議員の調査研究その他の活動」の経費に資するために政務活動費が交付されることになっている。
決して誰かを雇ったり誰かに依頼して調査研究するという趣旨ではない。
従って人件費などという対象費用が設定されること自体おかしい。

仮に議員の補助活動として人件費が認められるとしてもそれはあくまでも議員の特定の政務活動に直接かかわるもの（「補助」する）であって、事務所の管理、客の応対、政務活動も含む会計処理など総務的な仕事は無関係である。そして、雇用契約はもとより、議員の事務所に勤める以上事務所の仕事の中で政務活動とそれ以外の仕事とがあるから、費用を按分する上で、業務日誌やタイムカードがなければならない。雇用の証拠として他の都道府県では徴収している雇用契約、業務日誌、タイムカードなど雇用と労働の実態を示す証拠もなしに人件費を請求することはできない。

被告は「補助職員を雇用することは、まさしく調査研究活動の基盤を充実せることであって・・・・・合理性がある。」などというのみで、雇用の証拠が何もないのにどうして本件人件費が「合理的」なのか説明できない。事務所の費用は、私的な政治活動と政務活動費の対象になる活動とに案分されている以上は、そこに勤める被雇用者の仕事の量も按分されねばならない。証拠を提出せず、被雇用者の労働をすべて政務活動についての補助労働だとして人件費を請求することに「合理性」があるはずはない。
また、社会保険料の支払いについても、全国４６都道府県で４３都道府県が支払っているので高知県の取り扱いは「標準的」だという。しかしこれは多数決の問題ではなく適法かどうかの問題であり、少なくとも3県が社会保険料の支払いをしていないということに留意すべきであろう。被告はその理由を尋ねるべきである。

（２）議会事務局長の責任

　上述の通り本件交付金の決定行為など財務会計行為の責任は議会事務局長に委任できず、被告高知県知事が直接遂行する責務があった。しかし、実際には被告準備書面が言う通り本件条例で規定された知事の職務行為についてこれをことごとく議会事務局長が執行した。これは職権踰越の行為であり権限のないものが財務会計行為を遂行した場合そのすべての行為は無効となる。
「行政機関の代理権のない者のなした行為や無効の権限の委任に基づいて行政機関のなした行為も、行政機関としての権限のない者のなした行為として、原則としては、無効と解すべきである。」（田中二郎　「行政法総論」昭和32年11月345頁）

本件政務活動費の違法な支出行為は、会計制度に問題があるとしても直接的にはこの議会事務局長による無効な越権行為によるところが主因である。

　　（３）不当利得返還請求権

現在、被告らの違法な行為によって本件請求額の損害が発生していることは事実である。
受益者たる議員側にその分の返還命令もされていないし、本件訴訟の過程でもその損害さえも否定している状況であって、それどころか被告らは、永年社会保険料を人件費として認め政務活動費で支払うことを認めてきた経過があり、この行為を適法なものとして議員側に認知させてきたから、不当利得返還の命令を出す気配は全くない。
にもかかわらず、被告準備書面は
「原告の主張の通り社会保険料の事業主負担分の支払いに政務活動費を充当することができないとするならば、その分につき、各会派及び議員に対する不当利得返還請求権が高知県に生じるものではあるが、高知県にとって損害ともいうべき当該不当利得相当額は、条例１２条に基づき返還を命令すれば補填されるものであり・・・高知県に損害が生じているとはいえない・・・」（被告準備書面8頁目）という。

しかし、本件訴訟は、単に公金を議員側から高知県に移動させるという単純なものではない。被告らの不法行為に基づいて高知県に損害が発生しそれについて賠償請求するものであり、不当利得返還請求の訴訟とは結果は同じでも性質が相違している。被告らの主張は、お金が返ればいいというに等しく、被告のこの主張が認められるなら地方自治法が設定する損害賠償請求の監査請求も住民訴訟も意味をなさず成立する余地がなくなるだろう。
さらに、不当利得返還請求権は、本件の場合を含め簡単に成立するとは限らない。
今一度田中二郎氏の見解を引用する。

「・・・公権力の発動たる行政行為に基づいて不当利得が生じた場合である。この場合には、その行為が絶対無効であるか又は違法として取り消され法律上の原因なくして利得したことが、公に確定されて初めて不当利得を構成する。行政行為が有効に存在する以上、たとえ実質上には理由のない利得であっても、未だ法律上の原因なき利得とは称し得ないからである。」（田中二郎「行政法総論」昭和３２年１１月　255頁～256頁）

政務活動費の交付行為は、公権力の発動を伴う行政行為である。社会保険料の支払いが政務活動費で充当できないからといって直ちに議員に対し不当利得返還請求権が発生するということにはならない。したがって被告の主張は失当であり、被告らは本件請求額の損害について賠償する義務がある。