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2014年3月13日 (木)

利権行政の追及

News & Letters/345

最近の高知新聞に東洋町での太陽光発電のニュースが載った。
「東洋町メガソーラー稼働」という見出しと、「核廃施設候補地」の「イメージ転換を期待」という小見出しつきであった。

町有地4万5千平方メートルの面積に17キロワットの年間発電量(一般家庭600戸分)を生産する。総工費約6億円は東京の会社が全額出資し、東洋町は20年間で土地の賃貸料7200万円を得るという。

この記事の下の方に「三原村もメガ級完成」として、東洋町の記事の3分の1程度のスペースで紹介されている。三原村の場合は東洋町の半分ほどの規模で村直営であり、すでに冬場2ヶ月半で900万円の売電収入があったという。

東洋町の記事と三原村の記事を比べて見よ。東洋町の場合は肝心の売電収入については何も書いていない。1会社が売電収入を独占し、三原村の2倍ほどであろうとは推測できるが、賃貸料20年で7200万円に目が向くように書かれている。
会社の売電収入は年に7千万円以上で、20年間でおそらく10数億円に上るであろう。
会社は投じた資金は10年もしないうちに回収するだろう。

誰もが注目する売電収入の額を隠したような新聞記事。売電収入について触れないのは、利権行政を隠す結果になるのではないか。町の土地であり、町に降り注ぐ太陽光でありなが、年間数百万円の地代しか入らず、事業の成果(売電収入)はほとんどすべて特定の会社に取られ(提供し)てしまう。町役場に金がないのであれば、町民から出資を募ればよい。5,6億円の資金はすぐに集まるであろう。

新しい法律の元、太陽光発電に取り組むのはよいが、町の利益を犠牲にして町外の特定会社に奉仕するような仕法で町が発展するはずはない。
せめてよその自治体がやっているように、町が半分出資しその利権、売電収入の半分を確保するべきであった。

東洋町の利権行政の一端である事案の裁判の一こまを紹介する。

平成25年(行ウ)第19号 損害賠償請求事件
原告 澤山保太郎
被告 東洋町長松延宏幸

原告準備書面(3)
平成26年3月  日
高知地方裁判所 殿
                        原告 澤山保太郎

被告準備書面(2)などについて原告は次の通り弁論を準備する。

【一】 本件随意契約の違法性(1) 

1、斎場の「中心的な」業務を委託している
 被告準備書面(1)では、本件火葬施設の運営を町の直営方式だとしているが、株式 
 会社東洋開発に委託している業務は、(1)「火葬業務」に関すること、(2)建物及  び場内管理及び清掃に関すること、(3)火葬証明書及び提出書類等に関すること、(4)その他の業務を委託していることを認めている。被告準備書面(2)では、残骨灰  の処理業務と、火炉保守点検の業務は別々の業者に委託しているが、株式会社東洋開発  への委託業務は、委託している業者「3社のなかでは中心的なものである」(3頁)と  認めている。また、一方町は「斎場の使用許可という「中心的な権限を留保」していると  もいう。

 しかし、斎場の業務の中心は火葬業務であり、これを業者に委託しているのに、町の直 営だということは不可能であろう。
 図書館や公民館、福祉施設やスポーツ施設、産直市場など公共施設の運営(住民サービ ス業務)を民間委託する場合には、施設の保守点検など物理的・財産的な管理業務まで も委託することは稀であり通常はそれらは行政機関が直接別途に管理している。
 残骨灰処理や機械設置の当初から決まっている保守点検業務を他の業者に委託している 
 ことと、住民サービスの「中心的」な火葬業務の本体を委託している事実とは並列的に 論ずることはできない。
 いずれにしても、斎場の運営や財産的な管理も含めて民間委託していること、町は役場 窓口で使用許可を発行している以外は、斎場の施設管理業務について直接携わっていな いことはこれまでの被告準備書面の言うとおりであるから、本件施設を「直営」してい るという被告の主張は自らが認める本件施設の管理の実情と矛盾している。

2、行政財産である公の施設の管理は、設置した地方公共団体が運営することが原則であ る。現行地方自治法の前には、その管理を例外的に農協など公共的団体などに委任する ことが認められていた。現行法では、その民間団体の幅を広めるために一定の有資格者 にまで管理を委託できるという指定管理者制度が導入された。従って公の施設の管理方 法は、直営方式か指定管理者方式かの二者択一しかない。

 その他のやり方が禁じられていないからといって、随意契約などで自由気ままにその運 営を民間業者に任せるということは出来ない。法律や条例に明示された方法以外に拠る ことは許されない。日本社会は成文法によってなっており、法律や命令、許可は成文に 明示される限りにおいて有効である。それは例えば、ある公の施設の管理についてA方 式とB方式の二つの方法のいずれかで管理しなさい、という条例があった場合、その管 理はA、Bいずれかの方法しか認められず、他の方法が禁じられていないということで 
 A、B以外の方法も構わないということはできない。そんなことが自在に許されるとい
 うのであれば、日本は法治国家でなくなってしまうであろう。
 公の施設など行政財産は本来、私権の設定、すなわち私的な使用や民間に貸し付けたり 
 することは特別な例外以外には認められていない。(地方自治法第238条の4)
 地方自治法第242条2(公の施設の管理)や本件管理条例は公の施設の管理について の方法を規定したものであり、上記の行政財産の法的性格からその管理は行政機関の直 営か、法令に明記されている方法(指定管理者制度)以外は禁じられていると解釈しな ければならない。

 公の施設について法はその具体的な管理運営方法を条例に委任している。
 本件施設の東洋町条例では、民間業者などへの管理の委託の定めはなく、ただ指定管理 者制度での民間委託を認めているにすぎない。普通財産であれば、被告が主張するよう に地方自治法238条の5のとおり、これに私権を設定し、その管理を競争入札等の方 法で処分することは許されているが、行政財産はそういうことは禁じられている。
 従って本件施設の主要な住民サービス業務を条例に従わず随意契約で民間業者に委託し た行為は被告の裁量権の乱用であり、違法である。

3、指定管理者制度での委託は必ずしも「包括的」ではない
 被告準備書面(2)の2頁の中段では、指定管理者制度は業務全体を包括的に委託する もので、直営では業務全体を部分に分割して「個々の業務委託契約の方法」によって管 理業務を行うことができるという趣旨を主張している。
 また、機器類の保守点検業務の外部業者委託などを挙げ、「その委託した業務は、指定   管理者制度を採用したと同程度の包括的な業務委託には当たらない。」などともいう。 
 このような主張は指定管理者制度への誤解によるものである。
 公の施設については、前回準備書面で紹介した旧法ではその民間委託の場合には公共的 団体にだけ許されていた。その場合の委託でも施設の財産管理まで委託することはほと んどあり得ず、専ら住民サービス部門の運営委託であった。
 現行法ではこれを拡大し、住民サービス部門の業務を中心にして一般の会社など法人等 にその運営権の門戸が開放された。その場合の手続きとして指定管理者制度が導入され たのである。
 その制度では、被告が言うように「一つの民間業者に包括的に業務を委託」するというの 
 はむしろ稀である。公立図書館など多くの場合住民へのサービス業務に限って委託され る場合が多いし、法の趣旨もそうである。
 問題なのはその一部分であれ主要部分であれ、住民サービス部門などで公の施設の運営 
 業務に民間企業を導入する場合には、指定管理者制度を履践する必要があるということ であり、今、被告はこの法令の規定を没却しようとあれこれ苦心しているにすぎない。

【二】本件随意契約の違法性(2)

 如上の主張は、本件随意契約の前提について述べたものである。公の施設の管理運営に ついては、随意契約等を定めた地方自治法第234条の適用ではなく、公の施設の管理 を定めた同法第244条の2の規定が該当し、それによって委任された町条例に沿った 運営でなければ違法だと主張してきた。
 ここでは、仮に、後者の法律ではなく前者の法律によってもよいということであると仮 定した場合に本件随意契約が正当なものかどうかについて論じて置く。
 被告は、法令の規定を無視して、指定管理者制度を使わなくてもよいとし、本件随意契 
 約の適法性を主張する。
 原告はこれについてはこれまであまり論じていないが、本件随意契約も又違法であると 主張し、その理由を述べる。

1、本件施設の委託が、地方自治法施行令第167条の2第1項2号(その性質又は目的 が競争入札に適しないものをするとき)に該当するという主張である。
 先の原告準備書面にも述べたように、本件火葬業務は別段車両や機器類、燃料や電気代 金などは何も必要ではなく、全て町が備え準備した材料を使ってするただの労務提供  の仕事にすぎない。その労務も単純であり、火炉などを売ったり保守点検を担当してい るメーカーにその操作を教えてもらったらある程度の強健な身体の持ち主で誠実な人柄
 であれば誰でもできる労働である。東洋町だけではなく近隣の市町村も同程度の火炉 
 を稼働させており、直接市町村が雇用するか、その個人に委託するかして運営している。
 したがって、本件業務を委託すると言っても委託する相手は、企業などの団体だけでな く広く個人を対象にすることができるものであり、その人数も二人で十分である。
 しかも、その労働は公務員や会社員のように毎日あるわけではなく、週に1回か多くて も月に5,6回の勤務で済む程度である。町役場の担当課員の話では、最近3カ年の東 洋町斎場での火葬遺体は、年間66件か67件で推移しているという。

 東洋町では、農漁業が不振であり、他に見るべき産業もない状況では、働きたくても働
 く場がないのであり、生活保護受給率は1000分の60を超えており、おそらく全国 
 最悪の数値を示しているといわれている。収入の手段がないために、自殺を選んだとい う者もいる状況である。
 このような状態の中で日当1万円程度の仕事の募集があれば大勢の者が応募するであろ うことは想像に難くない。火葬業務は1日一体とすれば、8時間の労働は要しないから 比較的楽な労働である。
 火葬業務は差別を受ける特殊な職業だというかもしれない。しかし差別を受ける職業で あるからと言って応募者が少ないとはならない。他にも清掃業務やし尿汲み取り業など も職業的な不当差別を受けてきているが、しかし、それらの業種には市町村や県の許  認可が必要であり、その権利獲得には住民間に熾烈な競争が存在している。県や市町  村が統制し業者を限定しているのは、そうしなければ、激しい競争の中でどの業者も  成り立たなくなり、住民が困る事態になると懸念しているからである。

 本件火葬業務は、競争入札に適しないどころか、年中失業している農漁民や土建業の人
 たちにとっては、公募に応じて公正な選考を受けたいと望むものであり、そういう希望
 者が多数いたと考えられる。それを公募もせずにはじめから門戸を閉じる仕法はゆるさ
 れない。

2、本件随意契約が経済的に有利であるか。
 被告準備書面(2)の4頁で、従前どおりの町の臨時職員の嘱託契約では、410万4 000円のほかに雇用保険料や社会保険料を負担しなければならないから、本件委託契 約300万円の方が町にとって経済的に有利である旨主張する。
 すなわち地方自治法施行令167条の2第1項7号に該当するというのである。
 しかし、それは事実ではない。なぜなら、従前の本件施設にもかかる臨時職員の契約で は、火葬業務だけではなく他の施設管理など種々の業務も請けていたのである。火葬業
 務だけでは年間労働日のせいぜい5分の1程度の出勤でしかなく、残りは遊んでいたと
 いうものではない。

 被告は、自分が1年前にその嘱託契約をしたから、よく知っているのに、比較する業態
 の違いを全く無視して主張している。
 もし、火葬業務だけにしぼって契約するということであれば、その火葬件数からして労 務者2人分の契約金は150万円を超えることにはならないだろう。入札にかければ1
 00万円前後で落札することも考えられる。これまでの遺体火葬の数値からすればこの
 委託事業には何の経費も要らないのであるから300万円の契約金は法外であり、契約
 者は、月5,6回の出勤で15万円から20万円ほどの月収ということになり、極貧に
 あえぐ東洋町民の賃金(報酬)では、民間でもあり得ないし、それが公金であるからな
 おさら許されることではない。

 また、本件斎場の条例及び施行規則では、町が住民に使用料大人一体2万円なりで使用 許可を出し、住民自身が施設を利用することになっていて、使用者による収骨など使用 後は原状に復す義務が課せられ、斎場の従事員に点検を受けることになっている。
 本来、規則上は、火葬業務そのものに関して労務者を雇用する義務はないが、係員を置 く必要はある。その係員は何も人を雇ったり委託したりする必要はなく、担当課の住民 課員が勤めることも可能である。すなわち、使用許可の出た住民と町職員の協力で火葬 業務を遂行するというのが本件施設の条例及び規則の建前となっている。

 したがって、町は人件費についてほとんど出費せずに火葬業務を遂行することが可能と なっている。労務者を雇ったり委託したりで300万円もの法外な出費しないでいいば かりか、条例・規則通りで遂行するならその300万円はまるまる損害となる。
 以上、仕事の特殊性や経済性の二つの主張以外に被告は本件に係る随意契約の正当性の 根拠は示していない。
 したがって、仮に地方自治法第244条2に拠らず、同法234条に基づく契約が適法
 だとしても、そのうちの随意契約には該当しないから、被告はここでも裁量権の乱用を 示している。

 こうして被告は本件随意契約での委託の選択は、指定管理者制度の法令、随意契約など
契約に関する法令について、重層的な違反を重ねることになり、単なる錯誤や過失の上での行為として済ますことはできないことになる。

【三】被告が引き合いに出した最高裁判例

1、随意契約についての昭和62年最高裁判例
被告は、随意契約についての差し止め請求を非難するために、最高裁判例(昭和62年5月19日判決)を引用する。

すなわち、随意契約が違法であるとしても、ただちに、私法上の契約が無効となるというわけではないという判例である。その判決の骨子は以下のとおりである。
・・・かかる違法な契約であっても私法上当然に無効になるものではなく、随意契約によることができる場合として前記令の規定に掲げる事由のいずれにも当たらないことが何人の目にも明らかである場合や、契約の相手方において随意契約の方法による当該契約の締結が許されないことを知り又は知り得べかりし場合のように当該契約の効力を無効としなければ随意契約の締結に制限を加える前記法及び令の規定の趣旨を没却する結果となる特段の事情が認められる場合に限り、私法上無効になるものと解するのが相当である。

この最高裁判例を本件に照らし検討すると

A)随意契約が違法である。

B)随意契約が許される地方自治法施行令167条2の第1項が挙げた条件のうち、引っかかると思われる二つを挙げると、

①2号の「不動産の買い入れ・・・物品の製造、修理・・・その性質又は目的が競争入札に適しないものをするとき、・・」
②7号の「時価に比して著しく有利な価格で契約を締結することができる見込み・・・」
以上二つ以外には全く考える余地はないのであるが、①の場合は、本件のような労務提供の契約には全く当たらないしこれこそ競争入札にふさわしいのであって、②の場合にも既に述べたように、本件の場合驚くべき破格の高額契約であることから、問題にならない。誰の目にも随意契約が許される条件を満たしていないことは明らかであろう。
C)当該契約の相手側が、この随意契約が許されないという事を知っていたか、という問題については、少なくとも「知り得べかりし場合」に該当すると考えられる。
  何故なら、第1に、契約相手側の株式会社東洋開発の社長は、東洋町の消防団長を長く勤め公務員の範疇にはいる要職にあったものであり法令順守の観念は人一倍強い人物である。ゆえに本件施設が、直営か指定管理者制度で運営されるべきものであることを知り得る立場にあった。

第二、彼は、本件斎場が現在町会議員が社長をしている葬儀会社に長く委託管理されていた当時、その会社員であり、本件斎場で火葬業務を担当していた。
平成19年この葬儀会社との間で締結されていた斎場管理についての契約(随意契約)が、違法であるとして町から契約解除となり、一旦町の直営に切り替わった。

その際彼は、町に雇用され引き続き斎場の火葬業務に携わってきた。そのいきさつを彼は十分知っており、民間会社との随意契約で公の施設の管理運営ができないことを身をもって知っており、少なくとも当事者として同じ業務をしていながら何故自分の身分や所属が変化したのか知り得る立場にあった。

 以上A、B、Cの理由から、最高裁判例が違法な随意契約でも無効とはならないという判断の例外として設定した「特段の事情」に該当すると考える。
これらの事情がありながら、それでも本件随意契約は私法上無効とはならないということになれば、随意契約を制限した法令の存在意義が問われることになるであろう。

  また仮に、差し止め請求が認められない場合でも損害賠償請求は認められている。

2、損益相殺についての平成6年12月20日最高裁判例

 被告は、随意契約による本件委託契約したことによって町に損害は発生しない、むしろ得になったと主張し、その利得は損益相殺の対象となるといって、上掲最高裁判例を持ち出す。しかし、次の理由でその主張は失当であると考える。
第1に、既に述べた通り、本件契約金300万円はその通りであるが比較対象の町の出費400万円余は過去のものであり、しかも本件契約のような火葬業務に限定された業務とは相違したものである。

第2に、本件契約の内容は単に労務提供契約であって、本件契約金はその労働の対価に対して法外に高額であり、町内住民のひんしゅくを買っているものである。

第3に、上記二つの理由だけでなく損益相殺において相対的にも絶対的にも、300万円の損害と火葬業務の提供とにはそもそも対価関係があるのかという点では、大いに疑問であり、対価として提供された労務は、町の利益と言うより、斎場使用許可を得た遺族住民に与えられたものである。必ず火葬業務に300万円以上を出費しなければならないという必然性はない。

第4に、既に述べたように本件斎場に関する条例や規則によれば、本来この施設の使用権は遺族住民にあり、それを解除点検する係員がおれば十分であるから、特別な契約をして費用をかけなくても、町役場の担当職員で業務を遂行することができるものであり、損益相殺は1銭もする余地はないものである。

損益相殺についての最高裁判例には、昭和58年1月15日第二小法廷判決(民集第37巻第6号849頁)もあり、森林組合へ町職員を派遣した際に、町が出費した給与の損害と、林業業務で享けた町の利益の損益相殺の争いでは、対価関係についてこれを否定した判例もある。

 第4に、最近の最高裁判例(平成20年6月10日判決、同年6月24日判決 民集62巻6号1488頁)では、公序良俗に反するなど余りにもひどい違法行為による損害賠償においては、損益相殺の法理は否定されている。すなわち本件のように、重層的な法律違反行為による損害については、損益相殺は否定されるべきで

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